PAPER EKONOMI PADA MASA PERALIHAN REZIM - KEBIJAKAN BANTUAN LIKUIDITAS BANK INDONESIA

Latar Belakang
Berawal dari krisis ekonomi yang menerpa negara-negara di Asia tahun 1997. Satu per satu mata uang negara-negara di Asia merosot nilainya. Kemajuan perekonomian negara-negara di Asia yang banyak dipuji oleh banyak pihak sebelumnya. Bahkan persis sebelum krisis, World Bank tahun 1997 menerbitkan laporan berjudul The Asian Miracle yang menunjukkan kisah sukses pembangunan di Asia. Ternyata keberhasilan pembangunan ekonomi di negara-negara Asia tidak berdaya menghadapi spekulan mata uang dan berujung pada krisis ekonomi. Kesulitan likuiditas yang dialami perbankan memaksa bank untuk meningkatkan suku bunga deposito untuk menghimpun dana masyarakat.
Tetapi melonjaknya suku bunga deposito secara otomatis juga meningkatkan suku bunga pinjaman. Akibatnya, kredit bermasalah atau non- performing loan pun semakin naik karena banyak kreditor tidak sanggup membayar bunga yang tinggi. Kebijakan uang ketat juga mengakibatkan banyak bank melanggar ketentuan Giro Wajib Minimum (GWM) di Bank Indonesia. GWM merupakan dana cadangan wajib bank di Bank Indonesia. BI menetapkan jumlah minimum GWM yang harus dipenuhi oleh bank-bank di Indonesia untuk mengikuti kliring. Tanggal 16 April 1997 Bank Indonesia telah memberlakukan peraturan yang mengharuskan bank mempunyai GWM 5% (meningkat dari sebelumnya 3%).
Kelangkaan likuiditas juga mengakibatkan banyak bank kalah kliring atau rekening gironya di Bank Indonesia bersaldo debet. Berita mengenai kalah kliring memicu keresahan di masyarakat yang akhirnya mendorong masyarakat untuk menarik uang mereka di bank secara serentak. Meluasnya keresahan yang berujung pada penarikan simpanan besar-besaran atau rush, juga turut dipicu oleh likuidasi 16 bank nasional. Padahal tujuan pencabutan ijin usaha 16 bank tersebut dimaksudkan untuk melakukan penataan perbankan nasional.

Kerangka Teori dan Konsep
Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) adalah skema bantuan (pinjaman) yang diberikan Bank Indonesia kepada bank-bank yang mengalami masalah likuiditas pada saat terjadinya krisis moneter 1998 di Indonesia. Skema ini dilakukan berdasarkan perjanjian Indonesia dengan IMF dalam mengatasi masalah krisis. Pada bulan Desember 1998, BI telah menyalurkan BLBI sebesar Rp 147,7 triliun kepada 48 bank.
Likuidasi adalah sebuah proses pembubaran sebuah bangunan, yang dalam
hal ini adalah perusahaan, yang akhir-akhir ini lebih beken karena yang
diluidasi adalah 16 bank, dengan beberapa bank milik orang-orang (spuer)
besar. Likuidasi bank-bank baru-baru ini, meski ada 'talangan' dari pemerintah,
sebenarnya adalah dana milik bank yang diluidasi itu sendiri, yang bakal
ditagihkan belakangan. Talangan itu lebih dimaksudkan sebagai upaya
untuk menenteramkan gejolak masyarakat pemilik dana, yang walau serba
'sedikit', sudah cepat mereka dapatkan kembali.
Pengelolaan likuiditas merupakan masalah yang sangat kompleks dalam kegiatan operasi bank. Hal ini karena menyangkut dana pihak ke tiga (DPK) yang sebagian besar sifatnya jangka pendek dan tak terduga. Pengelola bank harus memperhatikan seakurat mungkin kebutuhan likuiditas untuk jangka waktu tertentu. Perkiraan kebutuhan likuiditas dipengaruhi oleh perilaku penarikan nasabah, sifat dan jenis sumber dana yang dikelola bank.
Pada dasarnya BLBI terdiri atas 5 jenis fasilitas sebagai berikut :
• Fasilitas dalam rangka mempertahankan kestabilan sistim pembayaran yang bisa terganggu karena adanya mismatch atau kesenjangan antara penerimaan dan penarikan dana perbankan, baik dalam jangka pendek disebut fasilitas diskonto atau fasdis I dan yang berjangka lebih panjang, disebut fasdis II.
• Fasilitas dalam rangka operasi pasar terbuka (OPT) sjalan dengan program moneter dalam bentuk SBPU lelang maupun bilateral
• Fasilitas dalam rangka penyehatan (nursing atau rescue) bank dalam bentuk kredit likuiditas darurat (KLD) dan kredit sub-ordinasi (SOL)
• Fasilitas untuk menjaga kestabilan sistim perbankan dan sistim pembayaran sehubungan dengan adanya penarikan dana perbankan secara besar-besaran (bank run atau rush) dalam bentuk penarikan cadangan wajib (GWM) atau adanya saldo negatif atau saldo debet atau overdraft rekening bank di BI
• Fasilitas untuk mempertahankan kepercayaan masyarakat pada perbankan dalam bentuk dana talangan untuk membayar kewajiban luar negeri bank dan untuk pelaksanaan sistim penjaminan (blanket guarantee).
Landasan hukumnya yakni UU No25/2000 tentang Propenas, TAP MPR NoX/2001, TAP MPR NoVI/2002 dan Inpres No8/2002.
Defenisi Ahli:
 Likuiditas bank berkaitan dengan kemampuan suatu bank untuk menghimpun sejumlah tertentu dana dengan biaya tertentu dan dalam jangka waktu tertentu. (Joseph E Burns)
 Likuiditas adalah kemampuan bank untuk memenuhi semua penarikan dana oleh nasabah deposan, kewajiban yang telah jatuh tempo dan memenuhi permintaan kredit tanpa penundaan. (Oliver G. Wood, Jr)
 Likuiditas berarti memiliki sumber dana yang cukup tersedia untuk memenuhi semua kewajiban (Wiliam M. Glavin)
 Likuiditas adalah kemampuan bank untuk memenuhi kewajiban hutang- hutangya, dapat membayar kembali semua deposannya, serta dapat memenuhi permintaan kredit yang diajukan para debitur tanpa terjadi penangguhan.”

Permasalahan
Komponen terbesar dari BLBI adalah bantuan likuiditas Bank Indonesia yang diberikan kepada bank-bank yang menghadapi masalah penarikan dana pada bank-bank oleh nasabah secara besar-besaran dan bersamaan, berkaitan dengan krisis yang melanda perekonomian nasional. Akan tetapi BLBI juga menyangkut berbagai fasilitas BI kepada bank-bank dalam bentuk lain sebagaimana secara rinci disebutkan di atas. Bantuan likuiditas yang dipertanyakan proses penyaluran dan pemanfaatannya serta dipersoalkan pembebanan pembiayaanya ini telah menjadi masalah yang banyak dipergunjingkan di masyarakat.
Masalah ini lebih mencuat lagi setelah diumumkannya hasil audit BPK terhadap Bank Indonesia yang memberikan suatu disclaimer, artinya BPK tidak bersedia memberikan pendapat karena berbagai hal, seperti lemahnya pengawasan intern dan pembukuan yang tidak beres. Audit BPK juga secara spesifik dilakukan terhadap BLBI. Dalam testimoni Gubernur BI dengan Komisi IX DPR telah disepakati untuk investigative audit tentang BLBI.
Jumlah BLBI ternyata sangat besar. Ini terutama disebabkan oleh terjadinya krisi yang berkepanjangan dan karena jalan keluar yang prosesnya, apapun alasannya, ternyata memakan waktu sangat panjang. Padahal dalam penyelesaian mamsalah yang terkait dengan krisis yang mempunyai dampak penularan atau contagious, kecepatan itu sangat penting. Kecepatan untuk mengetahui atau mengidentifikasi, menenrima dan dalam mencari solusi membuat rencana dan melaksanakannya dengan tepat, cepat dan konsisten itu sangat menentukan berhasil tidaknya. The sooner the better, kata orang, karena itu speed is the essence. Memang dalam hal ini sering kecepatan mengorbankan ketelitian.
Besarnya jumlah BLBI sebenarnya tergantung mana saja dari jenis-jenis fasilitas itu yang akan dimasukkan. Kalau difinisi yang diambil yang sangat umum, bhawa BLBI adalah semua bantuan likuiditas BI untuk perbankan diluar KLBI, maka jumlah ini jelas sangat besar. Selain jumlah akhir dan komposisi dari BLBI mungkin perkembangan dari jumlah tersebut juga perlu diperhatikan untuk melihat perkembangan masalah yang kerkaitan dengan pemberian BLBI ini.
Berbagai permasalahan yang timbul dari jumlah BLBI ini akan nampak kalau diikuti hasil audit BPK yang menunjukkan pernilain lembaga tersebut untuk masing-masing jenis BLBI mana yang dianggap tepat dan mana yang tidak untuk pembebanannya pada anggaran Pemerintah. Dalam hal ini mungkin ada beberapa jumlah besarnya BLBI yang bisa dijadikan patokan untuk dibahas statusnya, sebagai berikut:
Jumlah BLBI posisi Maret 1998 yang disebutkan dalam pengalihan hak tagih BI kepada Pemerintah (BPPN) berkaitan dengan penyerahan 54 bank dibawah pengawasan BPPN adalah sebesar RP 144,5 T yang kemudian menjadi basis dikeluarkannya obligasi yang sama besarnya dengan jumlah ini. Kepada jumlah ini mamsih ditambah dengan Rp 20 T untuk membayar kewajiban PT Bank Ekspor-Impor Indonesia. Keduanya berjumlah Rp. 164,5 T.
Dalam laporan auditnya BPK hanya membuat audit mengenai jumlah BLBI diluar dana penjaminan atau Rp 164,5 T saja. Jumlah ini menurut laporan BPK harusnya terlebih dahulu disepakati antara Depkeu dengan BI. Dan karena kesepakatan mengenai kriteria pemberian BLBI antara kedua instansi belum ada, maka kesepakan mengenai jumlah tersebut juga belum ada. Ini yang menyebabkan BPK mengambil keputusan untuk tidak memberikan pendapat. Sedangkan dalam audit yang dilakukan, karena belum adanya kriteria yang disepakati maka BPK melakukan pengecekan kelayakan jumlah-jumlah tersebut berdasarkan ketentuan BI yang seharusnya diikuti.
Pendapat yang pada akhirnya menghasilkan laporan jumlah mana yang layak dipikul Pemerintah dan mana yang tidak layak didasarkan atas pengecekan proses pemberian BLBI dengan ketentuan atau persyaratan yang ada. Kalau ketentuan tsb tidak dipatuhi maka BPK berpendapat bahwa jumlah BLBI yang tidak mengikuti ketentuan tersebut tidak bisa dibebankan kepada anggaran Pemerintah. Perhitungan-perhitungan ini antara lain yang menghasilkan bahwa BI harus menyediakan cadangan terhadap tagihan-tagihannya yang macet yang jauh lebih besar dari cadangan yang disediakan. Karena kewajiban menyediakan cadangan inilah maka diperoleh saldo negatif pada neraca BI.
Beberapa waktu yang lalu ada suatu pendapat di Depkeu yang menyatakan bahwa pertanggungan anggaran Pemerintah sebaiknya hanya menyangkut BLBI yang diberikan sejak diterapkannya blanket guarantee pada akhir Januari 1998. Mungkin ada pendapat yang lain lagi mengenai jumlah mana yang layak ditanggung anggaran.

Alternatif Penyelesaian
Setidaknya ada beberapa alternatif yang dapat dilakukan dalam memecahkan kebuntuan penyelesaian perkara korupsi BLBI. Pemberian Jaminan Adanya Grasi terhadap Debitur BLBI yang menjalani proses hokum dan bersedia mengembalikan seluruh utangnya kepada Negara Seperti yang telah banyak diuraikan sebelumnya, kebijakan presiden dalam penyelesian kasus BLBI dalam bentuk Inpres No. 8 Tahun 2002 tentang release and discharge dapat diartikan sebagai bentuk intervensi presiden terhadap proses hukum yang sedang berjalan. Langkah kompromi dan diskriminatif khsusus kepada para debitur BLBI juga menunjukkan kesan bahwa pemerintah lebih memprioritaskan pengembalian keuangan negara daripada penegakan hukumnya. Bagaimanapun juga bentuk intervensi yang dilakukan pemerintah dengan pengeluaran Inpres tersebut tidak dapat dibenarkan karena telah bertentangan dengan sejumlah paraturan perundang-undangan.

Secara legal sesungguhnya Presiden dapat melakukan “intervensi” dalam penyelesaian kasus korupsi BLBI dengan cara memberikan grasi. Kebijakan ini dilakukan tidak terhadap proses hukum yang sedang berjalan (masih dalam tahap penyelidikan,penyidikan atau penuntutan) namun setelah proses hukumnya selesai dilaksanakan (dalam arti telah ada putusan berkekuatan hukum tetap).
Mengenai bantuan likuiditas BI kepada bank-bank yang menghadapi masalah likuiditas karena berbagai alasan dasar utama dari tindakan ini adalah kedudukan Bank Sentral yang merupakan lender of the last resort yang merupakan salah satu dasar utama didirikannya suatu bank sentral yang sering juga disebut sebagai the bankers' bank. Tentu saja ada berbagai persyaratan dan ketentuan yang harus dipatuhi dalam bank sentral menjalankan tugasnya sebagai sumber terakhir dari likuiditas terhadap bank-bank ini.
Pembebrian fasilitas likuiditas kepada perbankan oleh bank sentral diberikan atas dasar tugasnya menjaga kestabilan moneter dan sistim pembayaran dimana perbankan merupakan lembaga perantara keuangan sangat vital yang menjadi pelaku-pelakunya. Karena itu pembebrian fasilitas ini bukan ditujukan untuk menyelamatkan pemilik bank atau suatu bank per se, akan tetapi untuk keselamatan dan kestabilan sistem perbankan.
Dalam keadaan normal fasilitas ini diberikan kepada bank yang menghadapi kesenjangan tagihan dan kewajiban bayar. Akan tetapi bahkan dalam hal inipun yang menjadi dasar utama bukan penyelamatan bank tertentu atau pemilik bank tertentu. Akan tetapi menjaga agar sistim perbankan tidak goyah dengan adanya satu atau beberapa bank yang mengalami masalah mismatch dalam likuiditas tersebut.
Di dalam alam yang transparansinya masih kurang, ketentuanmengenai disclosure belum sepenuhnya dilaksanakan dan good governance yang belum kuat baik pada bank-bank umum maupun pada otorita pengawasan bank, maka pengertian yang kurang jelas mengenai praktek penyelenggaraan bank sentral dan bank umum, apalagi ditambah dengan interpretasi tentang ketentuan mengenai kerahasiaan bank yang belum dibakukan, maka salah pengertian dapat menimbulkan prasangka yang mempersulit kejelasan masalah yang pada dasarnya memang cukup kompleks ini.
Masalah pembebanan dari pengeluaran bank sentral yang digunakan untuk membiayai BLBI ini menjadi rumit karena adanya kekurang jelasan atau salah pengertian mengenai berbagai hal yang disebutkan di atas. Sebenarnya sekiranya telah ada kesepakatan antara Departemen Keuangan dengan BI mengenai kriteria dan akhirnya jumlah dari keseluruhan bantuan likuiditas, maka seharusnya temuan BPK yang akhirnya memberikan disclaimer itu tidak harus ada. Tetapi ini telah terjadi jadi sekarang menimbulkan masalah.