kebijakan tarif cukai rokok 2011

I.Latar Belakang Masalah
Sejak diberlakukannya Undang-undang No. 11 Tahun 1995 tentang Cukai menggantikan beberapa perundang-undangan produk kolonial Belanda, sektor cukai mendapatkan perhatian yang cukup besar dari masyarakat luas, khususnya dari para pakar, pengusaha barang kena cukai dan para pejabat eksekutif maupun legislatif. Hal ini terbukti dengan seringnya lembaga-lembaga kemasyarakatan memandang perlu diadakannya seminar, sarasehan, maupun diskusi-diskusi panel di media elektronika, maupun pemberitaan di media-media cetak.
Salah satu faktor penting yang menjadi daya tarik mengapa cukai sering dibicarakan oleh berbagai kalangan masyarakat adalah peranannya terhadap pembangunan dalam bentuk sumbangannya kepada penerimaan negara yang tercermin pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang selalu meningkat dari tahun ke tahun.
Pada suatu seminar, yang diprakarsai oleh ESCOM (Economic Issues Community) sekali lagi cukai menjadi topik yang penting untuk dibicarakan oleh para stock holder yang pada intinya membahas masalah Ekstensifikasi, dan Intensifikasi Cukai serta Kendala dan Dampaknya bagi Pengusaha dan Konsumen. Pada saat ini Indonesia masih termasuk dalam kelompok “ extremely narrow” dalam pengenaan cukai karena cukai dipungut hanya terhadap 3 (tiga) jenis barang yaitu etil alkohol, minuman mengandung etil alkohol dan hasil tembakau.
Dalam upaya menghimpun cukai untuk menutup penerimaan negara dalam APBN dari sektor cukai, pemerintah tidak dapat secara terus menerus tergantung pada 3 (tiga) jenis BKC tersebut, Untuk masa yang akan datang sudah harus diupayakan adanya pengembangan barang kena cukai (usaha ekstensifikasi) yang lain yang dapat meningkatkan penerimaan negara dari cukai.
Dalam rangka ekstensifikasi barang kena cukai ini Direktorat Jenderal Bea dan Cukai telah mencoba untuk memperkenalkan 12 (dua belas) jenis calon BKC untuk mendapatkan tanggapan atau masukan dari berbagai pihak seperti pengusaha, dan para pakar. Berbagai masukan tersebut akan dipergunakan sebagai bahan pertimbangan pemerintah dalam mengambil keputusan dalam pengembangan BKC ini. Selain itu mulai 1 Januari 2011, Kementerian Keuangan kembali menaikkan tarif cukai rokok eceran. Dengan kenaikan tarif tersebut, maka harga rokok eceran juga akan meningkat. Kenaikan tarif cukai ini ditetapkan berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Agus Martowardojo yang diterbitkan pada 3 November 2010 namun berlaku awal Januari 2011 .
Disamping upaya ekstensifikasi sebagai cara untuk meningkatkan penerimaan cukai, pemerintah juga telah menempuh upaya intensifikasi, antara lain melalui penerapan strategi kebijakan tarif dan HJE, penegakan hukum (law enforcement), pemantauan HJE, audit dan verifikasi.
Perkembangan industri rokok menjadi suatu hal yang diperdebatkan tatkala dihadapkan dengan dua kepentingan besar yakni ekonomi dan kesehatan. Tak dapat dipungkiri bahwa industri rokok memiliki peranan yang sangat besar dalam memberikan kontribusi terhadap pendapatan negara. Pada tahun 2008, industri ini memberikan pemasukan sebesar Rp 51,21 triliun. Peningkatan pendapatan negara dari cukai rokok diestimasi akan mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Perkembangan ini juga ditunjang dengan tingkat konsumsi rokok Indonesia yang mendapat peringkat ke-3 di dunia pada tahun 2008.
Dalam kurun waktu tiga bulan (Januari hingga Maret 2010), Menteri Keuangan menyatakan bahwa pemasukan dari cukai rokok telah mencapai 22,26 % dari target APBN 2010. Berdasarkan data dari Ditjen Bea dan Cukai, target penerimaan cukai dalam APBN 2010 adalah Rp 57,29 triliun. Penerimaan negara dari cukai rokok ini jauh melampaui industri lainnya bahkan mengalahkan industri pertambangan emas sekalipun. Realisasi penerimaan bea masuk hingga Maret 2010 telah mencapai 18,98 % dari target APBN 2010 sebesar Rp 16,5 triliun. Sementara realisasi penerimaan bea keluar mencapai 5,3 % dari target APBN 2010 sebesar Rp 7,6 triliun.
Industri rokok disamping memberikan pemasukan yang signifikan bagi pendapatan negara juga memberikan penghidupan yang begitu besar bagi masyarakat. Jumlah pabrik rokok di Indonesia yang mencapai 4416 pabrik telah menampung ratusan ribu tenaga kerja yang menggantungkan hidupnya pada sektor ini. Dilihat dari pertumbuhan penyerapan tenaga kerja, secara keseluruhan penyerapan tenaga kerja industri rokok tumbuh sebesar 2,69 % per tahun. Pertumbuhan industri rokok di tanah air tidak lepas dari tingginya tingkat konsumsi perokok aktif. Data yang dikeluarkan oleh BPS pada tahun 2006 menyebutkan bahwa pengeluaran rumah tangga untuk rokok jauh lebih besar dari pengeluaran untuk kebutuhan dasar rumah tangga lainnya yakni mencapai 12 % dari total pendapatan di keluarga tersebut.
Hasil penelitian Lembaga Demografi FE UI pada tahun 2008 bahkan menunjukkan bahwa pengeluaran untuk pembelian rokok buatan pabrik rata-rata Rp 3.545,00 per hari atau seperempat dari penghasilan hariannya sebagai buruh tani. Pengeluaran untuk rokok lebih dari 5 kali lipat pengeluaran untuk makanan bergizi. Dilihat dari proporsi total pengeluaran bulanan, belanja rokok mencapai lebih dari 3 kali pengeluaran untuk pendidikan (3,2%) dan hampir 4 kali lipat pengeluaran untuk kesehatan (2,7%) .
Laporan sebagaimana yang ditulis surabaya-ehealth.org/ mencatat 800 juta dari 1,2 miliar perokok dunia berasal dari negara berkembang. Dari jumlah tersebut termasuk jumlah perokok anak. Prevalensi anak yang merokok di Indonesia diperkirakan mencapai 25,9 juta atau sekitar 37 %. Data di tahun 2004 menunjukkan anak mulai merokok pada usia 5 tahun. Tingkat konsumsi rokok terbesar berada pada usia produktif yakni 25-64 tahun dengan persentase 29% sampai 32%.
Meskipun industri rokok menjadi pilar kokoh dalam roda perekonomian bangsa namun bahaya konsumsi rokok tidak boleh dilupakan. Pertumbuhan ekonomi yang diberikan oleh industri ini harus ditukar dengan penurunan kualitas hidup manusia. Badan khusus PBB yang menangani masalah kesehatan dunia, WHO, bahkan memberikan peringatan bahwa dalam dekade 2020-2030 tembakau akan membunuh 10 juta orang per tahun, 70% di antaranya terjadi di negara-negara berkembang. Serangan ini terjadi melalui beberapa penyakit yang ditimbulkan dari rokok seperti AIDS, jantung, impotensi, paru-paru, infeksi saluran pernafasan, kanker dan sebagainya. Salah satu upaya yang dapat dilakukan untuk mengendalikan dampak rokok adalah melalui kenaikan cukai rokok secara progresif.

II.Lingkup dan Ragam Masalah
Pada dasarnya cukai hanya dikenakan terhadap barang-barang yang memiliki sifat dan karakteristik tertentu yakni konsumsinya perlu dikendalikan, peredarannya perlu diawasi, pemakaiannya dapat menimbulkan dampak negatif bagi masyarakat atau lingkungan hidup atau pemakaiannya perlu pembebanan pungutan negara demi keadilan dan keseimbangan. Berdasarkan Pasal 5 Undang-undang Nomor 39 tahun 2007 Tentang Cukai disebutkan bahwa tembakau dikenai cukai berdasarkan tarif paling tinggi:
a. untuk yang dibuat di Indonesia: 275% (dua ratus tujuh puluh lima persen) dari harga dasar apabila harga dasar yang digunakan adalah harga jual pabrik; atau 2. 57% (lima puluh tujuh persen) dari harga dasar apabila harga dasar yang digunakan adalah harga jual eceran.
b. untuk yang diimpor: 275% (dua ratus tujuh puluh lima persen) dari harga dasar apabila harga dasar yang digunakan adalah nilai pabean ditambah bea masuk;
atau 2. 57% (lima puluh tujuh persen) dari harga dasar apabila harga dasar yang digunakan adalah harga jual eceran.
Berdasarkan Peraturan Menkeu No. 118/ PMK. 04/2006 tentang kebijakan cukai 2007, mulai 1 Juli 2007, pemerintah menetapkan cukai ganda untuk produk rokok berupa tarif advalorum dengan kenaikan sebesar 7% dan tarif spesifik yang ditetapkan secara bervariasi sesuai jenis rokok antara Rp 3 dan Rp 7 per batang. Kebijakan penaikan cukai terhadap tembakau ini merupakan langkah konkrit dalam membatasi peredaran barang-barang unhealthy.
Kenaikan cukai rokok secara progresif menjadi salah satu strategi uyang baik dalam progresitas penerimaan negara (government revenue). Disisi lain kenaikan cukai dapat meningkatkan harga jual rokok kepada konsumen. Dengan meningkatnya harga rokok maka kelompok kolektif seperti remaja, anak-anak dan orang-orang yang berpenghasilan minim tidak akan membeli rokok atau setidak-tidaknya mengurangi konsumsi rokok per harinya. Sehingga alokasi dana rumah tangga untuk kesehatan, pangan dan pendidikan akan semakin meningkat. Bank Dunia menyimpulkan bahwa kenaikan harga produk tembakau sebesar 10% akan menurunkan tingkat permintaan global sebesar rata-rata 4-8%, dan dapat mencegah paling sedikit 10 juta kematian yang berhubungan dengan tembakau.
Kenaikan cukai ini harus didasarkan pada kerangka kerja (framework) yang jelas. Untuk itu diperlukan dua hal penting yang harus mendapatkan perhatian khusus yakni audit cukai dan penegakan hukum (law enforcement). Audit cukai adalah serangkaian kegiatan pemeriksaan laporan keuangan, buku, catatan dan dokumen yang menjadi bukti dasar pembukuan, dan dokumen lain yang berkaitan dengan kegiatan usaha, termasuk data elektronik, serta surat yang berkaitan dengan kegiatan di bidang cukai dan/atau sediaan barang dalam rangka pelaksanaan ketentuan perundang-undangan di bidang cukai. Jika dalam audit cukai ditemukan penyimpangan-penyimpangan maka diperlukan penegakan hukum yang konsisten yang dapat menjerat para pelaku sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku.

 Peranan cukai terhadap Penerimaan Dalam Negeri.
Sebagai salah satu sumber penerimaan negara, cukai mempunyai peranan yang sangat penting dalam APBN khususnya dalam kelompok Penerimaan Dalam Negeri yang senantiasa mengalami peningkatan dari tahun ke tahun.
Apabila dalam tahun anggaran (TA) 1990/1991 penerimaan cukai baru mencapai Rp. 1.799,8 miliar atau menyumbang sekitar 4 % dari Penerimaan Dalam Negeri maka dalam TA 1999/2000 jumlah tersebut telah meningkat menjadi Rp. 10.398,0 miliar atau menyumbang sebesar 7,3 %. Berdasarkan gambaran tersebut diatas, maka pada dasarnya penerimaan cukai masih memiliki potensi yang cukup besar dalam meningkatkan peranannya sebagai salah satu sumber dana pembangunan.
Peranan Penerimaan Cukai terhadap Penerimaan Dalam negeri
( TA 1990/1991 - 1999/2000).
( dalam miliar rupiah )
Tahun Anggaran Penerimaan Cukai H.T Lainnya Jumlah Penerimaan Dalam Negeri Peranan
(%)
1990/1991 1.713,8 86,0 1.799,8 42.193,0 4,3
1991/1992 1.703,3 211,7 1.915,0 42.582,0 4,5
1992/1993 2.116,4 125,2 2.241,6 48.862,6 4,6
1993/1994 2.470,4 155,4 2.625,8 56.113,1 4,7
1994/1995 2.647,5 505,8 3.153,3 66.418,0 4,7
1995/1996 3.451,2 141,5 3.592,7 73.013,9 4,9
1996/1997 4.060,5 202,3 4.262,8 87.603,3 4,9
1997/1998 4.892,8 208,4 5.101,2 108.183,8 4,4
1998/1999 7.459,4 478,5 7.973,9 152.869,5 5,2
1999/2000 10.113,3 285,2 10.398,0 142.203,8 7,3


 Penerimaan Cukai Hasil Tembakau
Sementara itu, perkembangan realisasi cukai hasil tembakau terlihat mengalami kenaikan yang cukup signifikan dari tahun ke tahun dan perbandingannya dengan penerimaan cukai lainnya hampir mencapai tingkat rata-rata 94 % per tahun, sebagaimana terlihat dalam tabel di bawah ini .




Perbandingan Cukai Hasil Tembakau dengan Cukai lainnya
TA.1990/1991 - 1999/2000
( dalam miliar rupiah )
Tahun Anggaran Penerimaan Cukai HT Lainnya Jumlah Peranan
( % )
1990/1991 1.713,8 86,0 1.799,8 95,2
1991/1992 1,703,3 211,7 1.915,0 88,9
1992/1993 2.116,4 125,2 2.241,6 94,4
1993/1994 2.470,4 155,4 2.625,8 94,0
1994/1995 2.965,3 190,9 3.156,2 93,9
1995/1996 3.467,9 138,2 3.605,1 96,1
1996/1997 4.066,3 198,3 4.264,6 95,3
1997/1998 4.909,1 193,8 5.102,9 96,2
1998/1999 7.483,1 259,1 7.742,2 96,6
1999/2000 10.113,3 285,2 10.398,0 97,2

Pada TA 1990/1991 sumbangan cukai hasil tembakau terhadap cukai secara keseluruhan adalah sebesar 95,2 % kemudian setiap tahunnya menunjukkan angka peningkatan (kecuali TA 1991/1992), dan pada TA 1999/2000 realisasi penerimaan cukai hasil tembakau mencapai jumlah Rp.10.113,3 miliar atau sebesar 97,26 %. Sementara itu, jika dilihat dari perkembangan realisasinya penerimaan cukai hasil tembakau dalam kurun waktu 10 tahun terakhir telah terjadi peningkatan sebesar 590 % atau hampir mencapai 6 (enam) kali lipat, yaitu dari Rp. 1.713,8 miliar pada TA 1990/1991 menjadi Rp. 10.113,3 miliar pada TA 1999/2000.

 Pencapaian Target Penerimaan Cukai
Pada umumnya target penerimaan cukai selalu dapat dipenuhi, dan jika tidak tercapai maka kekurangannya tidak begitu signifikan. Pencapaian target selama 5 (lima) tahun terakhir, secara rata-rata mencapai sebesar 103,32 % per tahun. Gambaran pencapaian dapat dilihat dalam tabel di bawah ini .
Perbandingan Target dan Realisasi Penerimaan Cukai
TA 1995/1996 - 1999/2000
( dalam miliar rupiah )
Tahun Anggaran Target Realisasi Pencapaian
(% )
1995/1996 3.667,6 3.605,1 98,29
1996/1997 4.216,7 4.264,6 103,13
1997/1998 4.436,3 5.102,9 115,02
1998/1999 7.755,9 7.742,2 99,82
1999/2000 10.160,0 10.398,5 102,34

III.Pernyataan Masalah
Sejalan dengan semakin meningkatnya kebutuhan dana untuk kegiatan pemerintahan disatu pihak, semakin berfluktuasinya penerimaan negara dari sektor migas, serta semakin sulitnya memperoleh pinjaman luar negeri, maka diperlukan upaya peningkatan dana yang berasal dari dalam negeri termasuk penerimaan cukai. Disamping itu, mengingat masih rendahnya rasio antara penerimaan cukai terhadap PDB di Indonesia yaitu baru sekitar 0,75 %, sementara di negara-negara lain telah mencapai rata-rata diatas 2%. Hal ini mengindikasikan bahwa penerimaan cukai masih mungkin untuk terus dikembangkan baik melalui ekstensifikasi maupun melalui intensifikasi.
Dalam rangka meningkatkan penerimaan negara dari cukai tersebut, pemerintah telah melakukan berbagai upaya baik melalui ekstensifikasi berupa penambahan barang kena cukai maupun melalui intensifikasi melalui upaya penegakan hukum (law enforcement), pemantauan HJE, audit dan verifikasi serta peningkatan pengawasan fiisik maupun administrasi barang kena cukai.

 Penambahan jenis BKC
Sampai saat ini, Indonesia masih tergolong dalam negara yang “extremely narrow” dalam pengenaan cukai, yaitu hanya terhadap 3 jenis barang kena cukai yang terdiri dari etil alkohol, minuman mengandung etil alkohol dan hasil tembakau. Sementara di negara-negara lain pada umumnya bervariasi, dan lebih dari 3 (tiga) jenis BKC. Sebagai gambaran misalnya, Finlandia mengenakan cukai terhadap 16 jenis barang, Perancis 14 jenis barang, India 28 jenis barang, Jepang 24 jenis, Malaysia sebanyak 14 jenis barang, Jerman 13 jenis dan Singapura mengenakan cukai terhadap 10 jenis barang. Sementara itu, negara-negara OECD dewasa ini mengenakan cukai terhadap 3 jenis barang.
Pada dasarnya, argumentasi atau alasan dikenakannya cukai terhadap BKC di beberapa negara adalah bervariasi, antara lain pertama, to control (membatasi) beredarnya barang-barang yang dianggap immoral atau unhealthy jika dikonsumsi masyarakat. Kedua, untuk menghindari terjadinya externality yang negatif ( to internalize external diseconomies), ketiga, cukai juga dapat dikenakan terhadap barang-barang yang non esensial atau atas konsumsi barang mewah, dan keempat, cukai juga digunakan sebagai suatu sarana untuk menciptakan tenaga kerja (employment creation) seperti rokok SKT,KLB,KLM dan salah satu faktor lainnya yang tidak kalah pentingnya adalah cukai merupakan salah satu sumber penerimaan negara (government revenue) dalam pembiayaan pembangunan.
Berdasarkan beberapa argumentasi tersebut dan kemungkinan potensi penerimaan cukainya, telah dipilih 12 (dua belas) jenis barang untuk dikenakan cukai yaitu sabun, deterjen, air mineral, semen, sodium cyclamate dan sacharine, gas alam, metanol, ban, minuman ringan, kayu lapis, bahan bakar minyak dan baterai kering/accu.
Dari kajian yang telah dilakukan terhadap 12 jenis barang tersebut, dengan pertimbangan potensi, stabilitas dan fleksibilitas penerimaan cukainya pada tahap pertama dipilih 3 ( tiga) jenis barang yang diprioritaskan untuk dikenakan cukai yaitu semen, minuman ringan, dan ban.
Terhadap kemungkinan penetapan ketiga jenis barang tersebut sebagai barang kena cukai telah dibicarakan dengan DPR dan telah didiskusikan dalam forum seminar yang melibatkan berbagai pihak terkait baik dari pemerintah, pengusaha, wakil asosiasi dan masyarakat.
Adapun karakteristik dari ketiga jenis barang tersebut sehingga dianggap layak dikenakan cukai secara singkat adalah sebagai berikut :
a. Ban
Faktor-faktor yang mendukung dikenakannya cukai terhadap ban antara lain adalah faktor kenyamanan, elastisitas permintaan, serta potensi penerimaan yang akan diperoleh.
a.1. Faktor kenyamanan (comfortable)
Merupakan salah satu faktor yang dapat dipertimbangkan , dengan asumsi bahwa ban merupakan salah satu komponen kendaraan yang dapat meningkatkan kenyamanan berkendaraan bagi pengemudinya.
Lebih terfokus lagi kepada jenis ban luar bias/konvensional dan ban radial yang digunakan untuk kendaraan mobil pribadi, dan ban luar sepeda motor yang memiliki kapasitas besar yang sebagian besar dimiliki oleh golongan ekonomi menengah ke atas.
Hal ini dimaksudkan pula secara tidak langsung akan mengurangi penggunaan kendaraan bermotor yang beredar di jalan, sehingga diharapkan dapat mengurangi biaya yang timbul akibat terjadinya kemacetan dan pemeliharaan jalan yang pada akhirnya akan menciptakan efisiensi penggunaan kendaraan bermotor.
a.2. Faktor Elastisitas Permintaan
Untuk meningkatkan penerimaan negara, ekstensifikasi obyek cukai akan lebih berhasil bila dikenakan terhadap barang-barang yang permintaannya lebih inelastis (kurang peka terhadap perubahan harga) dan volume produk serta nilai produksinya relatif besar. Dalam kondisi ini penerimaan cukai yang diterima dapat lebih besar, karena pengenaan cukai akan mengakibatkan penurunan jumlah barang yang diminta dalam proporsi yang lebih kecil dari tarif cukainya. Berdasarkan penelitian, elastisitas permintaan terhadap ban adalah sebesar - 0,30846 yang berarti bahwa setiap kenaikan harga sebesar 10% mengakibatkan permintaan terhadap ban mobil turun sebesar 3,0846 %. Dengan demikian maka ban layak dikenakan cukai karena nilai mutlak elastisitas permintaannya dibawah 1 (inelastis) sehingga berpotensi sebagai sumber penerimaan cukai.
a.3. Faktor Potensi Penerimaan
Berdasarkan kajian yang telah dilakukan, dengan asumsi produksi ban tahun 2000, diperkirakan bahwa ban sangat berpotensi untuk dikenakan cukai.
b. Semen
b.1. Faktor Lingkungan
Salah satu faktor yang dipertimbangkan dalam pengenaan cukai terhadap semen, adalah dalam rangka mengkompensasikan dampak negatif terhadap lingkungan sosial maupun kesehatan masyarakat yang ditimbulkan oleh industri semen, efisiensi pemakaian sumber daya alam, serta dalam rangka mengoptimalkan penggalian alternatif sumber dana pembangunan.
b.2. Faktor Elastisitas Permintaan
Berdasarkan kajian statistik diperoleh hasil bahwa besarnya elastisitas permintaan terhadap semen adalah - 0,80673. Hal ini menunjukkan bahwa setiap kenaikan harga 10% akan mengakibatkan penurunan jumlah permintaan sebesar 8,0673%. Oleh karena itu, semen mempunyai sifat permintaan yang inelastis yang berarti berapapun kenaikan harga semen tidak banyak mempengaruhi permintaan masyarakat terhadap semen.
c. Minuman Ringan
c.1. Faktor Lingkungan
Dalam proses pengolahan bahan baku menjadi bentuk yang siap dikonsumsi, terjadi limbah baik limbah cair maupun padat. Hal ini wajar terjadi karena setiap proses perubahan bentuk materi menjadi bentuk jadi selalu ada sisa berbentuk limbah yang apabila dalam jumlah banyak akan menganggu lingkungan. Disamping itu, sebagian besar industri minuman ringan pada umunya menyedot air tanah sebagai sumber bahan baku utama. Pengambilan air tanah secara berlebihan akan mengakibatkan pertama, turunnya permukaan air tanah dan kedua, akan mengakibatkan peresapan air laut (intrusi) sehingga merusak kualitas air tanah dsb.

c.2. Elastisitas Permintaan
Berdasarkan analisa statistik terhadap data produksi industri minuman ringan secara umum memiliki sifat inelastis dengan koefisien elastisitas sebesar (-0,82). Hal ini berarti bahwa kenaikan harga minuman sebesar 10% akan mengakibatkan penurunan permintaan sebesar 8,2 %. Kesimpulan ini berarti permintaan dan penawaran minuman ringan kurang peka terhadap perubahan harga. Dalam batas-batas tertentu peningkatan harga minuman ringan tidak akan terlalu mempengaruhi permintaan masyarakat.

 Kemungkinan Pengalihan PPnBM menjadi Penerimaan Cukai.
Ekstensifikasi Barang Kena Cukai sebagaimana tercantum dalam Pasal 14 ayat (2) Undang-undang No.11 Tahun 1995 tentang Cukai, dapat dilaksanakan melalui Peraturan Pemerintah setelah mendapatkan persetujuan DPR pada pembahasan RUU. APBN untuk tahun anggaran yang akan datang.
Pada dasarnya ekstensifikasi BKC dengan cara memasukkan barang-barang yang dikenakan PPnBM (barang mewah) menjadi obyek cukai dimungkinkan mengingat salah satu argumentasi/kriteria pemungutan cukai adalah :
“Cukai juga dapat dikenakan atas barang-barang yang sifatnya non esensial atau atas konsumsi yang dari segi pertimbangan jika dikonsumsi oleh anggota masyarakat, maka tingkat expenditures dari anggota masyarakat tersebut dapat dianggap sebagai proxies untuk tax paying capacity mereka.
Misalnya, konsumsi atas barang-barang kosmetik, jewelry, minyak wangi dan lain-lain ( Agung Permana, 1999 )”.
Dengan demikian pada dasarnya terdapat kemungkinan untuk mengalihkan barang-barang yang dikenakan PPnBM menjadi objek cukai. Sebagaimana diketahui jumlah barang yang dikenakan PPnBM atau barang yang termasuk kategori Barang Mewah menurut SK. Menkeu No. 591/KMK.04/1986 antara lain adalah :
Kelompok I : ( PPnBM 10 % ) antara lain :
a. Minuman ringan yang tidak mengandung alkohol;
b. Kendaraan bermotor beroda dua dari segala merk dan jenis;
c. Alat-alat mewah dengan tenaga listrik ( elektronik );
d. Alat-alat fotografi;
e. Alat-alat olah raga mewah;
f. dsb.
Kelompok II : ( PPnBM 20 % ) antara lain :
a. Minuman mengandung alkohol;
b. Semua jenis kendaraan bermotor balap beroda dua dan beroda empat;
c. Kendaraan bermotor jenis sedan, jeep, mobil balap;
d. Kapal pesiar
e. dsb.
Dengan demikian, dalam pelaksanaannya diperlukan pembahasan secara komprehensif dan cermat oleh instansi terkait dari segala aspek, baik aspek yuridis maupun aspek teknis administratif dan kesiapan SDM. Hal ini perlu dipertimbangkan apabila akan dilaksanakan pengalihan pengenaan PPnBM menjadi objek cukai mengingat begitu banyak jenis barang yang termasuk dalam kategori barang mewah.



IV. Alternatif Kebijakan
Salah satu strategi yang sangat efektif untuk mengoptimalkan penerimaan cukai selama ini adalah dengan menggunakan instrumen tarif cukai dan Harga Jual Eceran ( HJE ). Meskipun pada dasarnya secara makro penerimaan cukai juga dipengaruhi oleh kondisi perekonomian seperti laju pertumbuhan ekonomi, tingkat pendapatan masyarakat serta elastisitas permintaan konsumen terhadap BKC.
Dalam menyusun kebijaksanaan penerimaan cukai terdapat berbagai faktor yang harus dipertimbangkan antara lain besarnya tarif cukai, jumlah produksi, serta Harga Jual Eceran Hasil Tembakau dimana masing-masing faktor mempunyai hubungan fungsional yang tidak dapat dipisahkan. Berubahnya salah satu variabel akan mempengaruhi variabel yang lain.
Untuk menentukan besarnya tarif cukai ( Permana Agung, 1994 ) dalam analisanya mengemukakan bahwa tingkat tarif yang semakin tinggi tidak selalu berarti akan menghasilkan penerimaan cukai yang semakin tinggi pula. Pada tingkat tertentu ( sesuai dengan teori Laffer ) yaitu pada saat mencapai area yang dikenal sebagai “Prohibitive Range for Government” maka penerimaan cukai justru akan mengalami penurunan . Hal ini disebabkan kenaikan tarif tersebut sudah tidak mampu lagi didukung oleh tingkat produksi dan penjualan oleh sebagian produsen.
Mengingat hal tersebut, maka pengenaan tarif cukai dan HJE harus dilakukan secara berhati-hati dan harus betul-betul dikaji tingkat kemampuan konsumen dalam menanggung beban cukai, jangan sampai memasuki area “Prohibitive Range for Government”. Secara garis besar intensifikasi cukai dapat dilakukan antar lain melalui strategi kebijaksanaan cukai, penegakan hukum, pemantauan HJE, audit dan verifikasi, serta peningkatan pengawasan peredaran BKC.

 Strategi Kebijaksanaan Cukai
Dalam rangka menindaklanjuti usaha unifikasi dan simplifikasi Struktur Tarif Cukai Hasil Tembakau telah diberlakukan struktur tarif berdasarkan SK. Menteri Keuangan No.89/KMK.05/2000 tanggal 29 Maret 2000 tentang Penetapan Tarif Cukai dan Harga Dasar Hasil Tembakau. Kebijakan tersebut merupakan perubahan dari SK. No. 124/KMK.05/1999 tanggal 31 Maret 1999 sebagaimana diubah terakhir dengan SK. Menteri Keuangan No.482/KMK.05/1999 tanggal 7 Oktober 1999.
Sistem pengenaan tarif cukai dan HJE berdasarkan kebijakan ini pada dasarnya mempertimbangkan :
• Pencapaian target penerimaan T.A 2000
• Perlindungan tenaga kerja
• Perlindungan industri kecil
• Menciptakan persaingan yang sehat antar pengusaha/pabrikan

 Penegakan Hukum ( Law Enforcement )
Pada dasarnya pengenaan tarif cukai berdasarkan SK. Menteri Keuangan No. 89/KMK.05/2000 tanggal 29 Maret 2000 tentang Penetapan Tarif Cukai dan Harga Dasar Hasil Tembakau telah mengalami kenaikan yang cukup tinggi. Kenaikan tarif cukai yang tinggi tersebut dapat menimbulkan dampak antara lain:
• Peredaran rokok polos ( tanpa pita cukai )
• Pelekatan pita cukai palsu
• Pelekatan pita cukai yang bukan haknya, seperti HJE yang lebih rendah dan tidak sesuai dengan peruntukkannya.
Apabila hal itu sampai terjadi maka akan mengakibatkan tidak tercapainya penerimaan cukai secara optimal. Oleh karena itu, untuk mengihindari hal-hal yang tidak diinginkan perlu dilakukan penegakan hukum ( law enforcement ) secara tegas sehingga target penerimaan cukai dapat tercapai secara optimal


.
 Pemantauan HJE
Pemantauan HJE dimaksudkan untuk memantau kepatuhan semua pihak guna dijadikan bahan atau barang bukti dalam rangka menegakkan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang cukai khususnya cukai hasil tembakau.
Pengawasan dilakukan terhadap kemungkinan terjadinya penggunaan pita cukai palsu serta penggunaan pita cukai yang bukan haknya antara lain dengan HJE yang lebih rendah ( tidak sesuai dengan HJE minimum ) atau dengan tarif cukai yang lebih rendah dan tidak sesuai dengan peruntukkannya.
Pemantauan dilakukan dengan cara operasi pasar atas BKC yang beredar di bawah pengawasan Kantor Pelayanan Bea dan Cukai ( KPBC ) setempat. Hasil pengawasan tersebut wajib diinformasikan kepada Direktur Jenderal Bea dan Cukai up. Direktur Cukai. Apabila ada dugaan terjadi pemalsuan pita cukai, maka KPBC setempat wajib mengirimkan masing-masing contoh BKC tersebut ke Kantor Pelayanan DJBC.
Daerah obyek pemantauan dipilih di daerah yang rawan peredaran BKC yang dilekati pita cukai palsu, didaerah pinggiran kota, kantong-kantong transmigrasi, pemukiman baru dsb. Dengan adanya kegiatan pemantauan HJE ini diharapkan penerimaan cukai dapat lebih optimal.

 Audit dan Verifikasi
Berdasarkan pasal 16 UU No.11 Tahun 1995 tentang Cukai disebutkan bahwa setiap pengusaha wajib menyelenggarakan administrasi secara baik. Pejabat Bea dan Cukai berwenang melakukan audit dan verifikasi terhadap administrasi pabrikan selama 10 tahun. Penelitian ini dimaksudkan untuk mengetahui kebenaran jumlah cukai yang seharusnya di bayarkan.
Apabila ternyata berdasarkan audit dan verifikasi ditemukan kecurangan atau kekurangan pembayaran cukai, maka tindak lanjut temuan dapat diberikan berdasarkan tingkat pelanggaran atau kesalahannya dengan sanksi-denda administrasi atau pidana sesuai ketentuan yang berlaku.
 Peningkatan Pemeriksaan
Pejabat Bea dan Cukai berhak memeriksa fisik maupun dokumen BKC. Pasal 35 UU No.11 Tahun 1995 tentang Cukai, Pejabat Bea dan Cukai berwenang melakukan pemeriksaan fisik di pabrik, tempat-tempat penyimpanan atau tempat lain yang digunakan untuk menyimpan BKC yang belum dilunasi atau memperoleh pembebasan cukai.
Secara berkala Pejabat Bea dan Cukai melakukan kunjungan ke pabrik untuk memeriksa situasi pabrik, persediaan pita cukai, rutinitas kegiatan produksi dan lainnya. Dengan pemeriksaan yang lebih efektif dan efisien maka diharapkan penerimaan cukai akan lebih optimal
V. Rekomendasi Kebijakan
PP - No.81 TAHUN 1999
Pada dasarnya dalam PP-No.81 Tahun 1999 tentang pengamanan rokok bagi kesehatan diatur dalam 5 (lima) hal pokok yaitu mengenai :
• Kadar kandungan nikotin dan tar
• Persyaratan produksi dan penjualan rokok
• Persyaratan iklan dan promosi rokok
• Penetapan kawasan bebas rokok
• Pengawasan
Dalam 5 (lima) hal pokok yang diatur dalam PP-No.81 Tahun 1999 tidak ada yang langsung berkaitan dengan tugas Dep.Keuangan beserta jajarannya termasuk Direktorat Jenderal Bea dan Cukai dalam rangka menghimpun penerimaan negara berupa cukai hasil tembakau.
Dalam hal pengawasan Ditjen Bea dan Cukai dapat dilibatkan dalam pengaturan pencantuman label pada kemasan rokok tentang kandungan nikotin dan tar dan dalam pengaturan label peringatan pemerintah atas bahaya merokok berdasarkan PP No.81 tahun 1999. Dalam hal ini Ditjen Bea dan Cukai dapat ikut serta di dalam pengaturan kemasan penjualan eceran rokok dengan memberikan persyaratan-persyaratan tertentu.
Sebagaimana diketahui, sampai saat ini PP No.81 Tahun 1999 belum ditindak lanjuti dengan peraturan pelaksanaannya, sehubungan dengan masih diperdebatkan oleh banyak kalangan, baik mengenai substansi peraturan maupun mengenai legalitas PP No.81 Tahun 1999 itu sendiri.
Dalam hal substansi yang banyak dipermasalahkan adalah menyangkut pengaturan kadar nikotin dan tar yang terkandung dalam rokok. Kalangan yang keberatan atas ketentuan tersebut adalah industri rokok kretek, yang merasa bahwa ketentuan tersebut mustahil diterapkan pada rokok kretek, mengingat kandungan nikotin dan tar sangat tinggi pada rokok kretek karena adanya campuran cengkeh maupun tembakau yang digunakannya. Oleh sebab itu bagi industri rokok kretek kondisi tersebut memerlukan waktu dan upaya yang serius untuk dapat memenuhi kriteria kandungan tar/nikotin sebagai mana dipersyaratkan dalam PP No.81 Tahun 1999 tersebut.
Terlepas dari kesulitan yang dihadapi rokok kretek untuk direkayasa sesuai kadar nikotin sebagaimana dipersyaratkan dalam PP No. 81 Tahun 1999, Pemerintah tetap berkepentingan atas pencapaian target penerimaan cukai tahun 2000 yang besarnya Rp. 10,05 trilyun hanya dalam waktu 9 ( sembilan ) bulan.
Dalam tabel dibawah ini diberikan gambaran peranan cukai rokok kretek terhadap cukai rokok secara keseluruhan selama 5 tahun terakhir yang rata-rata sekitar 90%.
Peranan Cukai Rokok Kretek Terhadap Hasil Tembakau Lainnya
Tahun 1995 s.d. 1999
( dalam milyar rupiah )
Tahun Cukai Rokok Kretek % Lainnya %
SKM SKT / KLB Jumlah
1995 2.640,9 463,8 3.104,7 88,8 290,0 11,2
1996 3.200,6 640,8 3.841,4 90,3 411,9 9,7
1997 3.766,2 573,9 4.340,1 90,2 466,4 9,8
1998 5.657,2 1.038,1 6.695,3 90,5 695,7 9,5
1999 7.118,5 1.699,9 8.818,4 89,3 1.052,8 10,7

Berdasarkan fakta tentang peranan rokok kretek yang cukup dominan terhadap penerimaan cukai rokok, disamping fakta bahwa industri rokok kretek banyak melibatkan kegiatan ekonomi yang terserap dari hulu sampai ke hilir ( banyaknya tenaga kerja yang terserap ) membawa konsekuensi logis apabila industri rokok kretek tersebut dipertaruhkan. Oleh sebab itu, dalam pelaksanaan PP No.18 Tahun 1999 khususnya dalam penerapan kadar nikotin dan tar untuk rokok kretek perlu mempertimbangkan berbagai aspek dan dampak negatif yang mungkin terjadi, termasuk juga kemungkinan berkurangnya penerimaan negara dari cukai rokok kretek.
Sejalan dengan semakin meningkatnya kebutuhan dana untuk kegiatan pemerintahan di satu fihak, disamping semakin berfluktuasinya penerimaan non migas, serta semakin sulitnya memperoleh pinjaman luar negeri, maka diperlukan upaya peningkatan dana dari dalam negeri termasuk penerimaan cukai.
Penerimaan cukai terutama Cukai Hasil Tembakau dalam penerimaan negara menunjukkan trend yang selalu meningkat dari tahun ke tahun. Namun demikian masih dapat ditingkatkan mengingat peranannya dalam penerimaan dalam negeri maupun rasionya terhadap PDB relatif masih kecil ( masing-masing sekitar 7 % dan 0,75 % ) sehingga masih terdapat peluang untuk menambah objek pengenaan cukai.
Untuk meningkatkan penerimaan cukai dalam rangka memenuhi kebutuhan pembangunan telah dilakukan berbagai upaya baik melalui ekstensifikasi berupa penambahan Barang Kena Cukai; maupun melalui usaha intensifikasi berupa strategi kebijaksanaan cukai yang memadai, penegakan hukum (law enforcement), pemantauan HJE, audit dan verifikasi serta peningkatan kegiatan pengawasan terhadap peredaran / produksi BKC.
Dalam melaksanakan ekstensifikasi berupa penambahan beberapa Barang Kena Cukai, seperti semen, ban dan minuman ringan, masih diperlukan koordinasi yang intensif dengan instansi terkait. Disamping itu masih perlu dilakukan sosialisasi yang bersifat kontinyu, sehingga masyarakat dikondisikan untuk dapat menerima kebijaksanaan tersebut. Demikian pula dalam pelaksanaan ekstensifikasi diusahakan sedemikian rupa sehingga memerlukan waktu yang tepat serta tarif cukai yang dirasakan tidak terlalu membebani masyarakat, namun tetap dalam kerangka peningkatan penerimaan negara yang optimal.
PP No. 81 Tahun 1999 dalam implementasinya sejauh mungkin harus mencerminkan aspirasi berbagai pihak yaitu pemerintah, pengusaha dan masyarakat, sehingga dapat diterima secara adil oleh semua pihak. Perbedaan pendapat tentang substansi dalam berbagai hal yang menyangkut berbagai kebijaksanaan cukai seperti ekstensifikasi, intensifikasi, PP No.81 Tahun 1999 serta Tarif dan HJE, merupakan hal yang perlu dipecahkan bersama oleh seluruh pihak terkait termasuk aparat birokrasi, sehingga dapat dicapai solusi yang bersifat “Win-Win Solution’ terutama tidak mengurangi penerimaan negara dari cukai. Karena pelaksanaan pemungutan cukai rokok yang telah ditargetkan tetap terus diupayakan pencapaiannya, dengan mempertimbangkan arah kebijakan umum yang telah digariskan.







DAFTAR PUSTAKA

http://m.antaranews.com
Undang-undang No. 11 Tahun 1995
Tri Wibowo, 2003. pertumbuhan penyerapan tenaga kerja, Jakarta, Gramedia
Ridwan Amiruddin, 2010, http://ridwanamiruddin.wordpress.com/2010/02/06/strategi-pengendalian-rokok/

PP-No.81 Tahun 1999
Undang-undang Nomor 39 tahun 2007